La conformité aux règles sur les changements climatiques à une époque incertaine

Selon les juristes qui exercent dans le secteur de l’énergie en Alberta, nous vivons une époque d’incertitude dans le domaine de la conformité aux règles sur les changements climatiques.

Le gouvernement fédéral a adopté le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques en décembre 2017 pour satisfaire à l’engagement qu’il a pris, en vertu de l’Accord de Paris de 2015, de fixer des objectifs pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Il a ensuite publié, en janvier de cette année, une proposition législative concernant la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre en vue de recueillir les commentaires du public. La Loi aidera à clarifier ce à quoi l’on s’attend de la part des entreprises. Elle propose un système fédéral de tarification du carbone, y compris une taxe sur les combustibles fossiles et un système de tarification fondé sur la production pour les installations industrielles.

« L’incertitude quant aux provinces et territoires qui seront assujettis à la nouvelle loi perdurera jusqu’à l’automne », déclare Cairns Price, avocat principal chez MEG Energy Corp. à Calgary. La législation fédérale proposée, qui devrait être promulguée cet automne, sera mise en œuvre, en tout ou en partie, en janvier prochain dans toute province ne possédant pas de système de tarification du carbone satisfaisant à la norme fédérale.

Le « projet de proposition législative pour la garantie fédérale s’appliquerait au cas où les provinces n’atteignent pas le seuil inférieur de tarification du carbone prévu dans le cadre fédéral pancanadien », affirme Me Price, membre du groupe de discussion qui s’est penché sur la conformité avec les règles en matière de changements climatiques dans le secteur de l’énergie lors du Sommet de l'ABC en droit de l’environnement, de l’énergie et des ressources à Winnipeg en mai.

Le gouvernement a demandé aux provinces et aux territoires de lui indiquer, d’ici la fin mars 2018, si elles prévoient d’utiliser le mécanisme fédéral. Celles qui choisissent d’établir ou de maintenir leurs propres plans de tarification du carbone doivent les présenter d’ici le 1^er septembre. Le gouvernement fédéral confirmera ensuite si le système provincial de tarification du carbone satisfait à la norme fédérale, dit Me Price. La Colombie-Britannique, l’Alberta, l’Ontario et le Québec possèdent déjà ou sont en train de mettre en œuvre leur propre système respectif, et l’on prévoit que ces provinces tenteront chacune de convaincre le gouvernement fédéral que leur système satisfait à la norme fédérale.

« Le gouvernement de l’Alberta a largement devancé le Cadre pancanadien et les clients de son secteur de l’énergie répondaient déjà au Climate Leadership Plan de l’Alberta et à son nouveau Carbon Competitiveness Incentive Regulation, entré en vigueur le 1^er janvier de cette année », déclare John Goetz, membre d’un groupe de discussion lors du Sommet et directeur chez EnerNext Partners à Calgary. En vertu du nouveau règlement, les installations qui émettent plus d’une mégatonne de gaz à effet de serre ont chacune reçu une affectation de fonds axée sur les résultats en fonction des normes pour le genre d’installation exploitée, dit-il.

« Comme le programme fédéral est largement conçu sur le modèle de la taxe hybride sur le carbone et sur le programme d’affectation de fonds axée sur les résultats en vigueur en Alberta, et puisque l’Alberta et le gouvernement fédéral ont collaboré étroitement, les représentants du Climate Change Office de l’Alberta ont déclaré qu’ils s’attendent à ce que leur programme satisfasse aux exigences fédérales et prévoient d’accroître leur tarification du carbone pour la faire correspondre à la tarification fédérale. Ni conflit, ni doublon, n’est donc prévu. »

Les objectifs de réduction des émissions pour les émetteurs réglementés ont presque doublé depuis 2015, et dans certains cas ont plus que doublé, et d’autres augmentations s’en viennent, dit Me Goetz. « Cela signifie que ces clients s’efforcent de trouver des moyens de réduire leurs émissions et le coût de leur conformité de toutes les façons possibles, y compris en participant à des échanges de droits d'émission et en mettant en œuvre des technologies novatrices pour réduire les émissions. »

En 2007, l’Alberta est devenue la première province canadienne à promulguer une législation sensée en matière de changement climatique, affirme Thomas McInerney, associé dans le cabinet Bennett Jones LLP à Calgary. « Le Specified Gas Emitters Regulation était axé sur la réduction de l’intensité des émissions des grands émetteurs de la province. Au début des années 2000, le gouvernement fédéral a pris un élan considérable quant à la législation sur le changement climatique. Le gouvernement de l’Alberta a vu ce qui se profilait à l’horizon et a décidé qu’il serait sage de prendre les devants et de se doter lui-même d’un régime plutôt que de risquer de s’en voir imposer un. » Il ajoute : « il est manifeste que la conception de la garantie de tarification du carbone fédérale est issue d’un dialogue entre Ottawa et les provinces, celle de l’Alberta en particulier ».

« L’Alberta aborde les changements climatiques sur un certain nombre de fronts décisionnels, y compris l’élimination graduelle de la production d’énergie produite par des centrales thermiques au charbon, la promotion de la production d’énergies renouvelable au moyen des encans du Renewable Electricity Program, le plafonnement des émissions produites par l’exploitation des sables bitumineux à 100 MT par an et la mise en œuvre d’une taxe sur le carbone et la promulgation du nouveau Carbon Competitiveness Incentive Regulation, qui remplace le Specified Gas Emitters Regulation. »

L’Alberta affecte actuellement avec efficacité un prix au carbone au moyen de la taxe sur le carbone et du CCIR, déclare Me McInerney, « la première s’applique aux combustibles destinés au chauffage et aux transports au sein de la province, et le second créé un système d’affectation de fonds axée sur les résultats qui exige des grandes installations émettrices qu’elles réduisent leurs émissions nettes pour atteindre le niveau d’émissions prescrit pour chaque produit qu’elle fabrique. »

Pour le moment, la garantie de tarification du carbone fédérale présentée dans la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre ne signifie pas grand-chose pour l’Alberta, puisque sa tarification du carbone est supérieure à celle prescrite par le gouvernement fédéral, soit 10 $ par tonne pour 2018, selon Me McInerney. Cependant, deux situations particulières pourraient opposer l’Alberta à la garantie fédérale.

En premier lieu, si les élections provinciales de 2019 se soldent par l’avènement d’un nouveau gouvernement, il reste à savoir s’il conservera le régime actuel de tarification du carbone ou s’il adoptera une attitude plus combative à l’instar de la Saskatchewan, sa voisine, qui s’est opposée à une taxe sur le carbone et remet actuellement en cause la légitimité de la garantie fédérale, qui lui en imposerait une en l’absence de prise de mesures par cette province.

En second lieu, même si le NPD de l’Alberta demeure au pouvoir, la taxe sur le carbone et le CCIR, s’ils ne sont pas modifiés, ne satisferont pas aux exigences de la garantie fédérale en 2021 lorsque sa tarification du carbone sera rehaussée à 40 $ par tonne, avant de parvenir à son maximum de 50 $ par tonne en 2022. « Le gouvernement actuel de l’Alberta a indiqué très clairement que la mise en œuvre de ses politiques en matière climatique doit être fondée sur l’élimination de l’opposition à la construction d’un oléoduc vers un port maritime et sur l’appui du gouvernement fédéral pour la concrétisation de cette condition. Par conséquent, tout échec de la construction d’un tel oléoduc pourrait se solder par une approche radicalement différente de l’Alberta envers la politique en matière de changement climatique et la tarification du carbone en particulier. »

Ann Macaulay rédige fréquemment des articles pour EnPratique.